Independência regulatória: quando a autonomia formal não basta

Eu fui a Tbilisi preparado para falar de tecnologia. Voltei pensando, em grande medida, sobre instituições.

Na primeira manhã do IX World Forum on Energy Regulation (WFER IX), realizado em setembro de 2026 na Geórgia, o café da manhã do hotel já dava uma boa medida do que seriam os dias seguintes. Havia reguladores e especialistas de vários países, falando inglês com sotaques muito diferentes, vindos de sistemas elétricos que pouco se pareciam entre si. Europa, África, Ásia, Américas. Mercados maduros, mercados em transformação, países com forte presença estatal, outros com estruturas mais abertas à competição.

O programa do fórum refletia essa diversidade. Havia discussões sobre inteligência artificial, digitalização, redes, consumidores, transição energética, incentivos, investimentos, resiliência e novos modelos de mercado. Independência e accountability regulatórias também apareciam desde a programação oficial. ^[1][2] Eu esperava que tecnologia fosse o assunto que mais me acompanharia na volta para casa. Não foi.

Ao longo das sessões, uma questão mais básica foi ficando difícil de ignorar: de que adianta atribuirmos cada vez mais responsabilidades ao regulador se ele não tiver condições reais de exercê-las? Essa pergunta não vale apenas para o setor elétrico. E não é apenas brasileira.

A independência que existe na lei

No Brasil, o ponto de partida jurídico é claro. A Lei nº 13.848/2019 caracteriza a natureza especial das agências reguladoras federais pela ausência de tutela ou subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e pela estabilidade dos dirigentes durante seus mandatos. ^[3] Não é um detalhe.

Setores regulados convivem com investimentos de longo prazo, elevada assimetria de informação, interesses econômicos relevantes e decisões cujos efeitos podem durar décadas. A lógica de uma agência independente é justamente criar alguma distância entre a decisão regulatória e a conveniência imediata de qualquer ator, seja governo, empresa regulada ou grupo de interesse. Mas há uma diferença importante entre existir autonomia na lei e existir autonomia na prática.

Essa distinção apareceu de forma muito direta em uma das sessões que acompanhei no WFER, dedicada ao papel dos reguladores independentes na transição energética. A discussão passou por orçamento, quadro de pessoal, capacidade técnica, relação com governos, ampliação de atribuições e autonomia organizacional. Em determinado momento, a ideia foi colocada quase nesses termos: independência formal não significa, necessariamente, independência real. ^[4] A frase ficou comigo porque ela desloca a discussão.

É relativamente simples verificar se a legislação concede mandato, competências e estabilidade decisória a uma agência. Mais difícil é perguntar se, no cotidiano, aquela instituição consegue exercer esse mandato sem depender excessivamente de recursos, informações ou decisões de terceiros.

Uma agência pode ter autonomia para decidir e não ter gente suficiente para analisar. Pode ter competência para fiscalizar e não conseguir realizar todas as fiscalizações necessárias. Pode receber novas atribuições sem receber a estrutura correspondente, ou ter poder normativo e, ao mesmo tempo, perder capacidade de produzir conhecimento próprio sobre um setor que muda rapidamente. Em todos esses casos, a autonomia continua escrita. O problema é o quanto dela sobrevive na prática.

Independência não é isolamento

Antes de avançar, um esclarecimento. Defender independência regulatória não significa defender uma agência fechada em si mesma, imune ao controle social ou livre para decidir sem prestar contas. Esse seria um entendimento pobre, e perigoso, de independência.

Reguladores existem dentro do Estado. Precisam dialogar com governo, Congresso, empresas, consumidores, associações, academia e sociedade. Precisam justificar decisões, publicar dados, receber contribuições, explicar escolhas e se submeter aos mecanismos de controle previstos em lei.

A OCDE trata independência e accountability como dimensões complementares da boa governança regulatória. Seus estudos sobre reguladores econômicos partem justamente da posição peculiar que essas instituições ocupam: entre poder público, empresas reguladas e usuários dos serviços. A independência funciona como proteção contra influência indevida; a accountability evita que autonomia se transforme em ausência de responsabilidade. ^[5][6]

Essa distinção entre influência legítima e influência indevida é central. Um ministério apresentar uma política pública ao regulador é normal. Uma empresa explicar os efeitos de determinada regra sobre seus investimentos também. E é absolutamente compreensível que consumidores pressionem por tarifas menores. O trabalho regulatório começa, em boa parte, justamente quando esses interesses não apontam para a mesma direção.

O regulador não precisa deixar de ouvir ninguém. Precisa preservar a capacidade de decidir sem se tornar extensão de nenhuma das partes que ouve. A independência que importa aqui é a de julgamento.

Existe outra forma de dependência

Foi durante o fórum que outra dimensão desse problema me pareceu ainda mais evidente: um regulador pode ser juridicamente independente e intelectualmente dependente. Isso acontece quando o setor regulado passa a deter muito mais conhecimento, dados e capacidade analítica do que a instituição encarregada de regulá-lo.

No setor elétrico, essa diferença pode crescer rapidamente. Estamos falando de sistemas com mais geração distribuída, armazenamento, veículos elétricos, resposta da demanda, agregadores, digitalização das redes, inteligência artificial, cibersegurança, novos modelos tarifários e consumidores que deixam, aos poucos, de ser apenas consumidores. Nenhuma dessas mudanças pertence a uma única área do conhecimento.

O engenheiro precisa entender incentivos econômicos. O economista precisa compreender limitações físicas da rede. O jurista precisa lidar com algoritmos, dados e novos arranjos contratuais. Todos passam a esbarrar, em algum momento, em temas como proteção de dados, comportamento do consumidor, segurança cibernética ou inteligência artificial.

Na sessão do WFER sobre independência regulatória, esse problema apareceu associado à necessidade de equipes suficientemente qualificadas para combinar perspectivas técnicas, econômicas, financeiras e jurídicas. Também surgiu a preocupação com o crescimento das responsabilidades das instituições sem aumento equivalente de recursos. ^[4]

A OCDE vem chamando atenção para algo parecido. Em seus trabalhos sobre governança e recursos dos reguladores, a organização observa que restrições de financiamento e de gestão de pessoal podem limitar a autonomia e a agilidade dessas instituições. Também aponta que a dificuldade de recrutar profissionais de TI e cientistas de dados pode limitar a capacidade do regulador de lidar com inovações tecnológicas. ^[7]

Isso muda a forma como eu enxergo capacidade institucional. Pessoal, orçamento, dados, tecnologia e treinamento costumam ser tratados como itens administrativos, mas fazem parte da infraestrutura da independência.

Quando uma agência deixa de conseguir produzir conhecimento próprio, aumenta sua dependência das informações fornecidas pelo próprio mercado. E isso não significa, por si só, que exista captura regulatória. É importante não banalizar o conceito. Mas significa que a assimetria de informação cresce. Com ela, cresce também a dificuldade de testar premissas, comparar alternativas e identificar riscos que talvez não estejam sendo apresentados espontaneamente ao regulador. Há uma diferença grande entre ouvir o regulado porque ele conhece profundamente o negócio e depender dele para compreender o negócio.

Um problema que o WFER mostrou não ser apenas brasileiro

Essa talvez tenha sido uma das percepções mais úteis de Tbilisi: sistemas regulatórios muito diferentes estavam fazendo perguntas parecidas. Como preservar autonomia quando aumentam as responsabilidades? Como manter equipes qualificadas e financiar adequadamente instituições que precisam acompanhar setores tecnologicamente sofisticados? Como responder a pressões políticas e econômicas sem transformar independência em isolamento? E como continuar sendo tecnicamente relevante quando o objeto regulado se transforma mais rapidamente do que os processos internos do Estado?

Os dados mais recentes da OCDE ajudam a dimensionar o tema. A edição de 2025 dos indicadores de governança de reguladores setoriais analisou 149 reguladores econômicos em 42 países e organiza essa governança em três grandes dimensões: independência, accountability e escopo de atuação. ^[8] No Government at a Glance 2025, a OCDE observou pouca evolução média nos mecanismos de independência entre 2018 e 2023, ao mesmo tempo em que as responsabilidades dos reguladores vêm se ampliando com as transições verde e digital. ^[9]

Isso não autoriza dizer que exista uma crise mundial homogênea de independência regulatória. Os contextos são diferentes demais para isso. Mas autoriza uma conclusão mais modesta e, a meu ver, mais interessante: a capacidade real de instituições independentes acompanharem responsabilidades crescentes tornou-se uma preocupação internacional. Foi isso que reconheci em várias discussões do fórum. E foi inevitável pensar no Brasil.

O caso brasileiro: autonomia formal sob pressão de capacidade

Aqui, novamente, convém separar fatos de interpretações. A legislação brasileira reconhece autonomia às agências. ^[3] Ao mesmo tempo, existem evidências recentes de restrições materiais que merecem atenção.

Em fevereiro de 2026, o Tribunal de Contas da União divulgou resultados de auditoria realizada na ANATEL, ANEEL, ANP e ANM. O TCU registrou que, apesar da autonomia prevista na Lei nº 13.848/2019, restrições orçamentárias observadas nos últimos anos vinham afetando essas entidades, com impactos sobre atividades de fiscalização e administrativas, além de investimentos em tecnologia e inovação. ^[10]

Meses depois, o Comitê das Agências Reguladoras Federais (COARF) manifestou preocupação com um novo bloqueio orçamentário que, segundo a nota conjunta, representou redução linear de aproximadamente 18% nos limites de movimentação e empenho dos órgãos federais. O comitê relacionou a medida a possíveis efeitos sobre fiscalização e capacidade operacional das agências. ^[11]

Esses fatos não provam, isoladamente, tentativa de interferência política. É importante dizer isso. Restrições fiscais existem, governos precisam fazer escolhas orçamentárias, e nem todo corte de recursos deve ser interpretado como ataque à independência de uma instituição.

A pergunta relevante é outra: a partir de que ponto a restrição de recursos passa a comprometer o exercício do mandato que a própria lei determinou? É uma pergunta menos estridente, mas muito mais útil. E deveria valer qualquer que seja o governo. Se a independência regulatória só é defendida quando concordamos com a decisão do regulador, então não estamos defendendo independência. Estamos defendendo o resultado que nos interessa.

Estamos pedindo mais e oferecendo o suficiente?

Há uma contradição que me parece cada vez mais difícil de sustentar. Pedimos que o regulador seja mais rápido, mais digital, mais orientado por dados. Que saiba lidar com inteligência artificial, esteja preparado para a transição energética e atento à cibersegurança. Que fique mais próximo do consumidor, seja mais sofisticado na análise econômica, mais aberto à inovação e mais rigoroso na avaliação de impactos. E, ao mesmo tempo, tratamos com frequência recursos humanos, capacitação, dados e tecnologia como despesas de apoio.

Não são. A capacidade de uma instituição pública produzir julgamento independente depende da qualidade daquilo que ela consegue conhecer.

É verdade que nenhum regulador terá todos os especialistas necessários dentro de casa. Nem deveria. Cooperação com universidades, consultores, outras agências e organismos internacionais continuará sendo necessária. Mas há um núcleo de conhecimento que não pode ser terceirizado: a capacidade de formular as perguntas, avaliar criticamente as respostas e assumir a responsabilidade pela decisão.

Talvez seja esse o ponto mais importante. Poder dizer “não” faz parte da independência, mas ela depende de algo anterior: ter conhecimento suficiente para saber quando, por quê e com base em quê dizer sim ou não.

Por que isso interessa a quem não trabalha em uma agência

É fácil transformar independência regulatória numa conversa corporativa. Seria um erro. O consumidor não precisa conhecer a estrutura administrativa de uma agência para sofrer os efeitos de uma decisão regulatória ruim. O investidor não precisa acompanhar o orçamento do regulador para sentir as consequências de regras imprevisíveis. E uma empresa não precisa concordar com todas as decisões de uma agência para reconhecer o valor de saber que elas seguem critérios minimamente estáveis.

Em setores de infraestrutura, previsibilidade importa porque os horizontes são longos. Uma rede, uma usina, um sistema de armazenamento ou uma grande transformação digital não são investimentos pensados para durar um mandato presidencial.

É natural que governos eleitos estabeleçam políticas e prioridades. Essa é parte da legitimidade democrática. Também é natural que a regulação considere essas políticas dentro dos limites da lei. O problema surge quando desaparece a diferença entre formular política pública e decidir tecnicamente como cumprir um mandato regulatório.

Uma agência independente não existe para contrariar o governo. Nem para contrariar empresas. Nem para agradar consumidores. Ela existe porque, em determinados setores, a sociedade decidiu criar uma instituição especializada que pudesse arbitrar interesses conflitantes com algum grau de estabilidade, conhecimento técnico e distância das pressões imediatas.

Isso impõe uma responsabilidade enorme ao próprio regulador. Independência sem qualidade técnica não basta. Sem transparência, também não. Sem prestação de contas, tampouco. Mas o contrário igualmente vale: exigir qualidade, transparência e resultados de uma instituição sem lhe assegurar condições reais de funcionamento produz uma autonomia apenas nominal.

No fim daqueles dias em Tbilisi, percebi que tinha ido a um fórum sobre o futuro da energia e voltava com uma preocupação muito anterior à próxima tecnologia. Antes de perguntar como regular inteligência artificial, armazenamento, flexibilidade ou consumidores ativos, há uma pergunta institucional que não pode ser esquecida: quem regula terá condições de compreender o que está mudando e decidir com independência sobre isso?

A tecnologia pode mudar rapidamente. Os modelos de mercado certamente mudarão, e algumas das discussões de hoje parecerão antigas daqui a alguns anos. A necessidade de instituições capazes de decidir com conhecimento, autonomia e responsabilidade provavelmente não.

Talvez seja justamente por isso que a independência regulatória precise ser defendida sempre, como parte da infraestrutura institucional de mercados que queremos previsíveis, confiáveis e capazes de evoluir. E não como privilégio do regulador.

Referências

1. INTERNATIONAL CONFEDERATION OF ENERGY REGULATORS (ICER). World Forum on Energy Regulation: WFER IX, Tbilisi, Georgia, 21 a 24 September 2026. Disponível em: https://wfertbilisi2026.com/en. Acesso em: 28 set. 2026.
2. WORLD FORUM ON ENERGY REGULATION (WFER IX). General Program. Tbilisi, 21 a 24 set. 2026. Disponível em: https://www.wfertbilisi2026.com/en/programa/general. Acesso em: 28 set. 2026.
3. BRASIL. Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019. Dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras. Art. 3º. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2019/lei-13848-25-junho-2019-788523-publicacaooriginal-158408-pl.html. Acesso em: 28 set. 2026.
4. WORLD FORUM ON ENERGY REGULATION (WFER IX). Concurrent Session 1B: Independent regulators as key decision makers of the energy transition. Tbilisi, 22 set. 2026. Referência baseada no programa oficial do WFER IX e em notas pessoais do autor durante a sessão.
5. OECD. Being an Independent Regulator. Paris: OECD Publishing, 2016. DOI: 10.1787/9789264255401-en. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/being-an-independent-regulator_9789264255401-en.html. Acesso em: 28 set. 2026.
6. OECD. Creating a Culture of Independence: Practical Guidance against Undue Influence. Paris: OECD Publishing, 2017. DOI: 10.1787/9789264274198-en. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/creating-a-culture-of-independence_9789264274198-en.html. Acesso em: 28 set. 2026.
7. OECD. Equipping Agile and Autonomous Regulators. Paris: OECD Publishing, 2022. DOI: 10.1787/7dcb34c8-en. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/equipping-agile-and-autonomous-regulators_7dcb34c8-en.html. Acesso em: 28 set. 2026.
8. VAN LANGEN, Vincent; PRIETO LA NOIRE, Valeria; BAXTER, Martha; DANITZ, Eszter. The 2023 Indicators on the Governance of Sector Regulators. OECD Regulatory Policy Working Papers, n. 22. Paris: OECD Publishing, 2025. DOI: 10.1787/dc22e402-en. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/the-2023-indicators-on-the-governance-of-sector-regulators_dc22e402-en.html. Acesso em: 28 set. 2026.
9. OECD. Government at a Glance 2025: Governance of sector regulators. Paris: OECD Publishing, 2025. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2025_0efd0bcd-en/full-report/governance-of-sector-regulators_48990352.html. Acesso em: 28 set. 2026.
10. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TCU avalia autonomia financeira das agências reguladoras no processo orçamentário. 11 fev. 2026. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/secao-das-sessoes-2026-02-11. Acesso em: 28 set. 2026.
11. COMITÊ DAS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS (COARF). Bloqueio no orçamento das agências reguladoras ameaça fiscalização e projetos estratégicos. 3 jun. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/anpd/pt-br/bloqueio%20de%20orcamento%20para%20agencias%20reguladoras. Acesso em: 28 set. 2026.

As opiniões e análises expressas neste artigo são pessoais e não representam posições, decisões ou entendimentos institucionais da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL).